● 2017년 발행 단행본 〈조사인으로 살다: 박무익 회고록〉에서 발췌
여론 수렴 행정
1950년대 내가 다녔던 시골 국민학교에서는 운동회나 졸업식이 열릴 때면 으레 맨 앞줄 유지석에 읍장(邑長) 자리가 마련되어 있었다. 치사의 순서도 읍장이 맨 먼저였다. 주위 사람들은 그를 극진히 대접했다. 어린 마음에 나는 읍장이 교장보다 더 위대한 사람인가 싶기도 했다. 시골이라 할 만한 곳이 적고, 출생률 저하로 초등학생 수도 극히 줄어든 요즘은 어떤지 모르겠다. 아마 읍장이 학생을 극진히 돌봐야 하지 않을까?
1987년 개헌에서 대통령 직선제가 부활한 이후로는 ‘풀뿌리 민주주의’를 기치로 지방자치제 논의가 본격화됐다. 민주화 물결을 타고 ‘정치 강풍에 갈피를 못 잡는 공무원’ 같은 공직 비판 기사도 등장해 우리 사회 곳곳의 새로운 흐름을 보여주었다. 제13대 대통령 선거에서 요란스러웠던 ‘보통 사람’, ‘민중의 시대’란 단어가 단순히 구호에 그치는 것이 아니며, 우리 역사 대대로 이어져 온 ‘관존민비(官尊民卑)’의 관습을 무너뜨리고 있다는 느낌도 들었다. ‘국민의 소리’, ‘국민의 여론’이란 말도 자주 들려왔다. 모두 국민 한 사람 한 사람이 던진 한 표가 연출한 기상천외 드라마란 생각과 함께, 조사인 입장에서 새로운 지평이 열리는 듯해 가슴 뛰었다.
일찍부터 지방자치를 실시한 일본을 보면 동경시청은 부문별로 여론조사를 정기적으로 했고, 구별 단위로도 구민 애로사항을 조사해 정책에 반영하고 있었다. 지방자치를 실현한다고 해서 반드시 좋은 행정이 되리란 보장은 없었다. 하지만 지방자치제가 도입되면 적어도 과거보다는 주민 목소리를 더 귀담아들으리라 기대했다.
당시 우리나라 시, 도, 구, 군, 읍 등 지방장(長)은 주민 선거를 통해서가 아니라 위로부터 임명되고 있었다. 때문에 지방장들은 재임 중 임명한 윗사람들의 눈치를 살피는 데 급급했다. 달동네를 방문하거나 현대식 고층 빌딩을 배경으로, 때로는 시청 앞 광장에서 주민의 소리를 듣는 것처럼 홍보 사진을 찍는 것이 우선이었다. 실제 경청하는 일은 뒷전이었다.
시장이 가끔 어떤 지역에 들러 주민들과 이야기하다가 그 지역 숙원 사업이 해결됐다거나 기자의 카메라 고발로 TV에 비친 일이 얼마 후 시정됐다는 이야기가 마치 미담(美談)인 양 회자했다. 바꿔 생각해보면 다수의 시민은 묵묵히 불편함을 감수하고 있다는 말이나 마찬가지였다. 바쁜 시장이 가보지 않은 지역은 얼마나 많을 것이며, 소수에 불과한 기자들이 보지 못했거나 다루지 않고 그냥 지나친 문제들은 또 얼마나 많을 것인가?
이러한 상황이 안타까워 나는 강연이나 언론 지면 기고 기회가 있을 때마다 지방자치제에 발맞춰 체계적이고 과학적인 주민 여론 수렴 절차를 마련해 행정에 반영해야 한다고 주장했다. 하지만 정치권 이해관계 때문에 지방자치제는 1990년대 들어서야 본격 도입됐다. 1988년 지방자치법 개정을 통해 지방자치제가 부활했지만, 제1회 지방자치단체장 선거가 치러진 1995년을 실질적인 지방자치 원년으로 보기 때문이다.
이렇게 정치권이 지방자치제 도입을 둘러싸고 설왕설래하는 동안, 대통령 직선제 부활과 함께 탄생한 노태우 정부는 공보처 등을 통해 정책 방향 수립을 위한 여론조사를 정기적으로 하는 등 여론 수렴 행정의 첫발을 내딛고 있었다. 대표적인 예로 ‘국정모니터제’를 들 수 있다1). 한국갤럽은 공보처 의뢰로 모니터 요원 약 600명을 모집해 1988년 6월부터 수년간 매월 1회 다양한 의견을 수집했다. 가끔 유관 부처가 의뢰하는 여론조사도 했다.
모니터 요원들은 신문 공고를 통해 연령, 학력, 직업, 지역별로 고르게 선정됐다. 그들의 임무는 단순히 여론조사 응답자 역할에만 그치지 않았다. 정부 시책에 대해 느낀 문제점들을 그때그때 서면으로 적어 보내기도 했다. 때로는 주어진 지정 과제에 대한 견해를 리포트로 제출하는 등 생생한 현장의 소리를 체계적으로 전달한다는 데 더 큰 의미를 두었다.
한국갤럽은 이렇게 수집된 의견을 정리하고 분석해 중앙부처나 지방행정기관에 전달했다. 내용을 접수한 행정 당국자는 반드시 그에 대한 답변이나 입장을 밝혀야 했고, 그 내용은 공보처가 매달 펴내는 국정여론지에 실렸다. 이 과정을 통해 국가 정책, 행정 시책의 잘잘못이나 문제점들이 드러났고 정책 담당자들이 일선 목소리에 귀 기울이는 계기가 됐다.
당시 채택된 한 사례를 들면, 한 30대 농촌 주부가 농번기에 경운기나 트랙터의 반사경이나 야광 표지판이 논밭 작업 중에 떨어져 나가거나 흙먼지에 가려 야간 추돌사고가 잦다고 지적하며 이에 대한 대책을 요구했다. 이를 접수한 농림수산부 측은 해당 지역 인근 읍면에 야광 표지판과 차폭 등을 무료로 지급하고, 다른 곳도 마찬가지로 그 같은 농번기 교통사고를 줄이는 방안을 강구하겠다고 약속했다.
또 다른 사례로, 부산에 사는 한 대학생이 택시의 승객용 앞 좌석에 머리 받침대가 없어 사고 피해를 키운다는 의견을 냈다. 이에 교통부는 자동차안전기준 규칙을 어기는 차량이나 차주가 적발될 때 사용 정지 명령 등 더 강력한 제재를 가하겠다고 답했다.
모니터 요원들을 대상으로 긴급 여론조사를 해 정책에 반영한 사례도 있다. 1990년 공휴일 축소와 관련해 총무처 의뢰로 한 조사에서 ‘현행 공휴일이 많다’ 58%, ‘적당하다’ 37%로 나와 이를 토대로 검토한 끝에 이듬해부터 국군의 날과 한글날2)을 공휴일에서 제외하는 결정을 내렸다.
체육청소년부가 미성년자의 당구장 출입 규제 여부와 관련해 의뢰한 조사에서는 모니터 요원들 중 89%가 ‘청소년 교육 환경에 좋지 않은 영향을 끼칠 위험성이 커 출입을 반대한다’고 답했다. 이를 근거로 체육청소년부는 탁구장, 테니스장과 마찬가지로 당구장도 청소년 여가 공간으로 개방해야 한다는 업계 주장을 받아들이지 않았다.
지금으로써는 너무나 당연한 일로 보이는가? 이것은 거의 30년 전의 일이다. 유신 독재, 군부 독재를 벗어나 선거로 대통령과 지방자치단체장을 뽑게 되면서 비로소 오랜 관존민비(官尊民卑) 폐습이 조금씩 희미해지던 시절 이야기다.
요즘은 길 가다가 움푹 팬 도로나 망가진 보도블록을 발견했을 때 스마트폰으로 사진을 찍어 구청 앱을 통해 민원을 접수하면 거의 하루나 이틀 안에 답이 온다고 들었다. 공무원에게도 대민(對民) 서비스 교육을 하고 시민, 구민 만족도를 측정한다. 보통 사람들이 만나는 일선 공무원들은 과거에 비해 확실히 친절해졌다. 그러나 여전히 고위직 공무원들의 각종 비리(非理)가 끊이지 않는 것을 보면, 여전히 특권 의식으로 똘똘 뭉친 그들만의 세상이 은밀히 존재하는 것 같아 씁쓸하다.
1980년대 중반 한국갤럽이 전국 성인 2,000명을 대상으로 ‘한국인의 직업관’을 조사한 적이 있다. 아들이 가졌으면 하는 이상적인 직업이 무엇인가 물었을 때 ‘공무원’이란 응답이 1위로 나왔다. 그 조사 결과가 신문에 난 뒤에 나는 아는 몇몇 공무원으로부터 조사가 순 엉터리 아니냐는 농담조의 전화를 받았다.
일반 기업의 3분의 1도 안 되는 박봉(薄俸)의 빈털터리 공무원을 이상적인 직업 1위로 꼽다니 믿기 어렵다는 것이었다. 나는 그들에게 ‘만일 지금보다 배 정도의 월급을 더 주는 곳이 있으면 자리를 옮기겠느냐’고 반문했다. 돌아온 대답은 자학적인 어물거림 속의 ‘노(No)’였다. 고시 합격을 위해 보낸 인고(忍苦)의 시간이 아까워서인지, 사회봉사를 큰 보람으로 삼았기 때문인지는 알 수 없는 일이다.
요즘 젊은이들도 대기업 입사 다음으로 공무원 시험에 합격하길 원한다. 30년 전 부모 세대가 자녀의 직업으로 공무원을 바랐던 것이 ‘공직’을 명예롭게 여긴 때문이라면, 지금은 정년이 보장되고 안정적인 직업이란 측면에서 선망하는 것 같기도 하다. 공직 입문 계기가 무엇이든, 부디 위정자(爲政者)의 탐욕보다 국민의 뜻을 따르는 ‘여론 수렴 행정’에 힘써 주길 바란다.
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1) 한국갤럽은 2000년대 들어 노무현 대통령의 참여정부 시절에도 국무조정실 의뢰로 일반인 1,400명, 전문가 700명 규모의 행정서비스모니터를 운영한 바 있다.
2) 이는 당시의 고성장 기조를 반영한다. 2000년대 들어서는 주5일 근무제 도입과 더불어 개인 삶의 질과 여가 생활을 중시하는 사회 분위기가 조성됐다. 2013년에는 대체휴일제가 도입됐고 한글날도 다시 공휴일로 지정됐다. 최근에는 내수 경제 활성화를 위한 임시 공휴일 지정 방안이 자주 거론된다.